Το Σένγκεν, η εμπιστοσύνη και το μέλλον της ΕΕ

Του Άντη Κωνσταντίνου*

Ο χώρος και η συνεργασία Σένγκεν βασίζονται στη συνθήκη του Σένγκεν του 1985, η οποία προβλέπει την άνευ διατυπώσεων κυκλοφορία προσώπων, εμπορευμάτων και υπηρεσιών στα εσωτερικά σύνορα του χώρου αυτού. Το Σένγκεν ενσωματώθηκε στο δίκαιο ΕΕ με τη συνθήκη του Αμστερνταμ, το 1997.

Πρακτικά, το Σένγκεν είναι ο λόγος που οι άνθρωποι που μετακινούνται εντός του χώρου αυτού δεν περνούν από διαβατηριακό έλεγχο. Εκτός όμως από την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, το Σένγκεν προβλέπει και κανόνες για τον έλεγχο των εξωτερικών του συνόρων. Και κάπου εδώ είναι που ανακύπτει το κεντρικό ίσως ζήτημα του όλου εγχειρήματος. Η εμπιστοσύνη. Αυτό γιατί η απρόσκοπτη λειτουργία του χώρου Σένγκεν βασίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των συμμετεχόντων κρατών ότι όλα έχουν πρόθεση και δυνατότητα να εφαρμόσουν πλήρως και επαρκώς τους σχετικούς κανόνες για έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Άλλωστε, δεν θα ήταν ποτέ δυνατόν να συμφωνηθεί το Σένγκεν, που προβλέπει ουσιαστικά εκχώρηση σημαντικής εθνικής κυριαρχίας στο θέμα του ελέγχου συνόρων, χωρίς τα συμμετέχοντα κράτη να διασφάλιζαν ότι τα κράτη που βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ θα μπορούσαν να ελέγχουν επαρκώς τα σύνορα αυτά.

Μέχρι πρόσφατα η συνεργασία Σένγκεν λειτούργησε με επιτυχία. Μάλιστα, η συνεργασία αυτή θεωρείται ο ακρογωνιαίος λίθος και ένα από τα μεγαλύτερα επιτεύγματα της ευρωπαϊκή ολοκλήρωσης, αφού οι πρόνοιες του γίνονται άμεσα αντιληπτές στην καθημερινότητα τόσο των ευρωπαίων πολιτών όσο και άλλων που διακινούνται εντός του χώρου αυτού.

Όμως τα υπό εξέλιξη γεγονότα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, κυρίως η προσφυγική κρίση και οι τρομοκρατικές επιθέσεις, έχουν θέσει υπό έντονη πίεση την εφαρμογή του κεκτημένου Σένγκεν. Ήδη αρκετά κράτη μέλη ενεργοποίησαν σχετικές πρόνοιες του κεκτημένου και επανέφεραν προσωρινά το συνοριακό έλεγχο στα εσωτερικά τους σύνορα, επικαλούμενα σοβαρή απειλή της δημόσιας τάξης και της εσωτερικής τους ασφάλειας. Αυτό που συμβαίνει δηλαδή δεν είναι τίποτε άλλο παρά το αποτέλεσμα της απώλειας της εμπιστοσύνης προς την λειτουργία του Σένγκεν. Με άλλα λόγια, κάποια κράτη θεωρούν ότι κάποια άλλα δεν είναι σε θέση να εφαρμόσουν πλήρως και επαρκώς τους σχετικούς κανόνες για έλεγχο των εξωτερικών συνόρων.

Παράλληλα εντείνονται οι φωνές που θέλουν την συνεργασία Σένγκεν να τροποποιείται ή ακόμα και να καταργείται. Ο επικεφαλής του Γιουρογκρουπ Γερούν Ντάισελμπλουμ, ανέφερε για παράδειγμα ότι η Ιταλία και η Ελλάδα αδυνατούν αν ελέγξουν τα εξωτερικά σύνορα και εισηγήθηκε ως λύση τη δημιουργία ενός μίνι χώρου Σένγκεν στον οποίο θα συμμετέχουν μόνο Γερμανία, Σουηδία, Αυστρία και Βέλγιο. Σε αυτό το πλαίσιο, προσερχόμενος στη Σύνοδο Κορυφής της ΕΕ πριν λίγες μέρες, ο πρόεδρος της, Ντόναλντ Τουσκ προειδοποίησε ουσιαστικά ότι χωρίς έλεγχο των εξωτερικών συνόρων η ζώνη Σένγκεν θα αποτελέσει παρελθόν.

Τις επόμενες μέρες η ΕΕ αναμένεται να λάβει αποφάσεις για το θέμα. Το θέμα θα βρίσκεται στην ημερήσια διάταξη τόσο σε επίπεδο Συμβουλίου Υπουργών όσο και σε επίπεδο Συνόδου Κορυφής. Η λογική υποβάλλει ότι η ΕΕ δε θα λάβει αποφάσεις που θα θέτουν σε κίνδυνο την λειτουργία του Σένγκεν. Και αυτό γιατί δεν είναι δυνατόν να τεθεί υπό άμεση αμφισβήτηση ένα από τα πιο σημαντικά επιτεύγματα της ευρωπαϊκή ολοκλήρωσης αλλά και γιατί δεν μπορούν να προβλεφθούν οι επιπτώσεις μιας τυχόν κατάρρευσης του Σένγκεν. Οι δηλώσεις του προέδρου της Ευρωπαϊκή Επιτροπής Ζαν Κλοντ Γιούνκερ ότι το Ευρώ δεν θα κάνει νόημα σε μια Ευρώπη χωρίς Σένγκεν αποτελούν, υπό το πρίσμα αυτό, σαφή προειδοποίηση προς τους ευρωπαίους ηγέτες.

Αυτό που είναι πιθανόν να συμβεί το επόμενο διάστημα είναι να ληφθούν αποφάσεις για μέτρα περαιτέρω ενίσχυσης των εξωτερικών συνόρων τα οποία θα συνδεθούν με την ανάληψη σαφών δεσμεύσεων από κράτη όπως Ελλάδα για εφαρμογή τους, για μέτρα καλύτερου συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών σε περιπτώσεις επαναφοράς ελέγχου εσωτερικών συνόρων και για επέκταση της μέγιστης περιόδου που θα μπορεί κράτος μέλος να επαναφέρει ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα. Ακόμη όμως και σε αυτήν την περίπτωση ο χώρος Σένγκεν και η ίδια η ευρωπαϊκή ενοποίηση δεν παραμένει αλώβητη, παρά τις προσπάθειες που θα γίνουν στον επικοινωνιακό κομμάτι για εξωραϊσμό της κατάστασης.

Χρειάζεται όμως μια σημαντική μια διευκρίνιση. Το Σένγκεν δε ρυθμίζει το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, το δικαίωμα δηλαδή των ευρωπαίων πολιτών να διακινούνται και να εγκαθίστανται εντός της ΕΕ. Αυτό είναι κατοχυρωμένο, τουλάχιστον μέχρι σήμερα, από τη Συνθήκη της ΕΕ. Το Σένγκεν αποτελεί εργαλείο διευκόλυνσης της άσκησης του δικαιώματος αυτού. Για αυτό, η όποια αποδυνάμωση του Σένγκεν ισοδυναμεί με αποδυνάμωση της ελεύθερης κυκλοφορίας. Και όταν κάτι τόσο σημαντικό όσο το Σένγκεν αποδομείται κανείς δεν μπορεί να ισχυριστεί με σιγουριά ότι η ευρωπαϊκή ενοποίηση δεν τίθεται πλέον εν αμφιβόλω. Ήδη η ΕΕ έχει κάνει αποδεκτό το αίτημα Κάμερον για έναρξη συζητήσεων με στόχο να διαφανεί εάν υπάρχει έδαφος για επαναδιαπραγμάτευση ορισμένων πτυχών της εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκατάστασης ευρωπαίων πολιτών εντός της ΕΕ. Του δικαιώματος δηλαδή που είναι κατοχυρωμένο στη Συνθήκη της ΕΕ και το οποίο αποτελεί μια από τις βασικότερες αρχές της ΕΕ. Εάν και όταν και αυτό αποδομηθεί η ΕΕ όπως την γνωρίζουμε δε θα υφίσταται πλέον.

Σε αυτό το στάδιο οι όποιοι ισχυρισμοί περί της αρχής του τέλους της ΕΕ όπως την γνωρίζουμε σήμερα είναι ανεδαφικοί και κινούνται στη σφαίρα των προφητειών παρά της πολιτικής ανάλυσης. Το τελευταίο όμως διάστημα πληθαίνει ο εντοπισμός ενδείξεων που τείνουν να καταδείξουν ότι η πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης σε κεφαλαιώδη ζητήματα όχι μόνο καθυστερεί, αλλά αντίθετα, βρίσκεται σε στάση αναμονής και ενδεχόμενου πισωγυρίσματος. Υπό αυτή την έννοια το κατά πόσο η ΕΕ θα συνεχίσει να υφίσταται, όπως τουλάχιστον, την γνωρίζουμε μέχρι σήμερα θα καθοριστεί εν πολλοίς από τις αποφάσεις που αναμένεται να ληφθούν το επόμενο διάστημα. Αποφάσεις που δεν μπορεί να παραγνωριστεί ότι λαμβάνονται υπό την πίεση σημαντικών εξελίξεων τόσο στο εσωτερικό της ΕΕ όσο και στην ευρύτερη γειτονία της.

* Πολιτικός Επιστήμονας