Αναπάντητα ερωτήματα για μη εναρμόνιση με το 7ο Πρωτόκολλο της Βαρκελώνης

Της Άννας Μισιαούλη

Το 7ο Πρωτόκολλο της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την Ολοκληρωμένη Διαχείριση των Παράκτιων Ζωνών της Μεσογείου υπογράφηκε από την ΕΕ στις 4/12/2008, δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ στις 4/2/2009, επικυρώθηκε στις 13/9/2010 και τέθηκε σε ισχύ στις 24/3/2011. Η Κύπρος δεν έχει ακόμα προχωρήσει στην κύρωση και εφαρμογή του Πρωτοκόλλου, λόγω ασυμβατότητας των διατάξεών του με τις πρόνοιες του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου και συγκεκριμένα τη ζώνη απαγόρευσης ανέγερσης οικοδομών.

Ωστόσο, η εφαρμογή του Πρωτοκόλλου είναι υποχρεωτική από τη στιγμή που τέθηκε σε ισχύ στην ΕΕ, γεγονός το οποίο συνεπάγεται ότι οι σχετικές αποφάσεις που λαμβάνονται έκτοτε ουσιαστικά συνιστούν παράβαση του κοινοτικού κεκτημένου της ΕΕ. Ειδικότερα, παρατηρούνται σημαντικές διαφορές ανάμεσα στις πρόνοιες του Πρωτοκόλλου και του νόμου που ισχύει στην Κύπρο, με αποτέλεσμα να υφίσταται συστημική (δηλαδή σοβαρή, επαναλαμβανόμενη και διαχρονική) παράβαση λόγω μη εναρμόνισης με το κοινοτικό κεκτημένο.

Σύμφωνα με τον περί Προστασίας της Παραλίας Νόμο, η «παραλία» περιλαμβάνει εδάφη εντός απόστασης όχι μεγαλύτερης των 100 υαρδών (91.44 μέτρων) από τη «γραμμή ανώτατης στάθμης της παλίρροιας», η οποία στους χάρτες του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας αντιστοιχεί με τη «γραμμή κατώτατης ρηχίας της θάλασσας». Αντίθετα, το Έβδομο Πρωτόκολλο της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την Ολοκληρωμένη Διαχείριση των Παράκτιων Ζωνών της Μεσογείου προνοεί ότι τα συμβαλλόμενα μέρη οφείλουν να καθορίζουν παράκτια ζώνη όπου δεν επιτρέπεται η δόμηση, η οποία δεν μπορεί να έχει πλάτος μικρότερο των 100 μέτρων από την «υψηλότερη χειμερινή ίσαλη γραμμή», λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη «τις περιοχές οι οποίες επηρεάζονται άμεσα και αρνητικά από την αλλαγή του κλίματος και τους φυσικούς κινδύνους», όπως η διάβρωση. Επιπρόσθετα, ο περί Προστασίας της Παραλίας Νόμος αναφέρει «όπως ο Υπουργός Εσωτερικών δύναται να καθορίσει», παρέχοντας με αυτό τον τρόπο τη διακριτική ευχέρεια στον Υπουργό Εσωτερικών να εξαιρέσει ολόκληρα τεμάχια ή συγκεκριμένες περιοχές από την Ζώνη Προστασίας της Παραλίας, η οποία καθορίζεται με γνωστοποίηση που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας.

Παράλληλα, η Ζώνη Προστασίας της Παραλίας στις περισσότερες περιοχές της Κύπρου καθορίστηκε ανάμεσα στα τέλη της δεκαετίας του 1970 και τις αρχές της δεκαετίας του 1980, με αποτέλεσμα να μη λαμβάνει υπόψη «τις περιοχές οι οποίες επηρεάζονται άμεσα και αρνητικά από την αλλαγή του κλίματος και τους φυσικούς κινδύνους», όπως η διάβρωση. Στη βάση των πιο πάνω σημαντικών και ουσιαστικών διαφορών μεταξύ του Πρωτοκόλλου και της εθνικής νομοθεσίας, προκύπτουν σημαντικές διακυμάνσεις στο πλάτος της Ζώνης Προστασίας της Παραλίας.

Για παράδειγμα, στην περίπτωση των Θαλασσινών Σπηλιών Πέγειας συνεχίζεται η ανέγερση επαύλεων σε απόσταση 20-30 μέτρων από τη θάλασσα στις τοποθεσίες Πέτρες του Βαθύ–Κανταρκαστοί–Σπήλιος της Φώκαινας και σε απόσταση 60-70 μέτρων από τη θάλασσα στις τοποθεσίες Καφίζης–Μανίκης–Ασπρόβικλα. Πέραν τούτων, το Πρωτόκολλο περιλαμβάνει επιπρόσθετες διατάξεις για θέσπιση αυστηρότερων μέτρων προστασίας σε περιοχές ειδικών παράκτιων οικοσυστημάτων (όπως υγρότοποι και εκβολές ποταμών, θαλάσσια ενδιαιτήματα, παράκτια δάση και αμμοθινικοί οικότοποι) και τοπίων (δηλαδή σημαντικών γεωμορφών, όπως βραχώδεις ακτογραμμές και θαλασσινές σπηλιές). Στην Κύπρο, η ισχύουσα νομοθεσία δεν περιλαμβάνει καμία απολύτως πρόνοια όσον αφορά τα ιδιαίτερα παράκτια οικοσυστήματα (π.χ. ενδιαιτήματα μεσογειακής φώκιας και παραλίες ωοτοκίας θαλάσσιων χελωνών) και τοπία (π.χ. σημαντικές γεωμορφές).

Εκκρεμεί από το 2014 το κυρωτικό νομοσχέδιο

Το θέμα τέθηκε εκ νέου ενώπιον του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, με επιστολή του Τμήματος Περιβάλλοντος ημερομηνίας 7/6/2011, και η Νομική Υπηρεσία, με επιστολή της ημερομηνίας 28/12/2011, προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος επισήμανε ότι, σύμφωνα με τη Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ, «οι συμφωνίες που συνάπτει η Ένωση δεσμεύουν τόσο τα θεσμικά όργανα της Ένωσης όσο και τα κράτη μέλη», και ως εκ τούτου η κύρωση του Πρωτοκόλλου από την ΕΕ δημιουργεί νομικές υποχρεώσεις για την Κύπρο. Σε σχετική επιστολή του ημερομηνίας 30/4/2013, το Υπουργείο Εσωτερικών εκφράζει την άποψη ότι το περιεχόμενο του προσχεδίου Πρότασης για την Οδηγία Πλαίσιο της ΕΕ για τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό και της Ολοκληρωμένης Διαχείρισης Παράκτιων Περιοχών είναι ορθότερο των προνοιών του Πρωτοκόλλου και κατά συνέπεια, στο βαθμό που οι υποχρεώσεις της Κυπριακής Δημοκρατίας, σε ό,τι αφορά στο συγκεκριμένο θέμα, καλύπτονται από την υιοθέτηση της μελλοντικής Οδηγίας, θεωρεί ότι δεν είναι σκόπιμη η προώθηση της κύρωσης του Πρωτοκόλλου.

Λαμβάνοντας υπόψη τα πιο πάνω, το Τμήμα Περιβάλλοντος, με επιστολή του ημερομηνίας 27/5/2013, ζήτησε γνωμάτευση από τον Γενικό Εισαγγελέα για το κατά πόσο η υποχρέωση της Κυπριακής Δημοκρατίας να κυρώσει το Πρωτόκολλο παραμένει. Η Νομική Υπηρεσία, σε απάντησή της ημερομηνίας 4/7/2013, επισήμανε ότι η θέση της παραμένει σταθερή και σύμφωνη με τη γνωμάτευση ημερομηνίας 28/12/2011. Ως αποτέλεσμα, το Τμήμα Περιβάλλοντος προχώρησε με την ετοιμασία νομοσχεδίου για την κύρωση του Πρωτοκόλλου, το οποίο προώθησε στις 11/3/2014, μέσω της Γενικής Διευθύντριας του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος στον Γενικό Εισαγγελέα για νομοτεχνικό έλεγχο.

Έκτοτε, το νομοσχέδιο εκκρεμεί ενώπιον της Νομικής Υπηρεσίας. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρουν οι περιβαλλοντικές ΜΚΟ, σχετική είναι η Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (δεύτερο τμήμα) της 7ης Οκτωβρίου 2004, στην υπόθεση C-239/03, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας (σκέψεις 22-31), η οποία αφορά την εφαρμογή του Δεύτερου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης της Βαρκελώνης, που υπογράφηκε στην Αθήνα στις 17/5/1980 και κυρώθηκε από την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα με την Απόφαση 83/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Φεβρουαρίου 1983, για τη σύναψη του πρωτοκόλλου για την προστασία της Μεσογείου Θαλάσσης από τη ρύπανση από χερσαίες πηγές.

Σύμφωνα με την πάγια Νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, «οι μικτές συμφωνίες που συνάπτει η Κοινότητα, τα κράτη μέλη της και τρίτες χώρες έχουν την ίδια θέση στην κοινοτική έννομη τάξη με τις αμιγώς κοινοτικές συμφωνίες, καθόσον πρόκειται για διατάξεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Κοινότητας». Ως εκ τούτου, «το Δικαστήριο συνήγαγε από τα ανωτέρω ότι τα κράτη μέλη, διασφαλίζοντας την τήρηση των δεσμεύσεων που πηγάζουν από συμφωνία που έχουν συνάψει τα κοινοτικά όργανα, εκπληρώνουν, στο πλαίσιο της κοινοτικής τάξεως, υποχρέωση έναντι της Κοινότητας, η οποία έχει αναλάβει την ευθύνη για την ορθή εκτέλεση της συμφωνίας».

Οι συνέπειες της παράλειψης κύρωσης και εφαρμογής του Πρωτοκόλλου

Όπως αναφέρεται στην ιστοσελίδα του Τμήματος Περιβάλλοντος: «Η υπογραφή και η κύρωση του Πρωτοκόλλου από την ΕΕ αποτελεί ευρωπαϊκό δίκαιο και δεσμεύει τα κράτη μέλη και τα ινστιτούτα της. Συνεπώς, η εφαρμογή του είναι δεσμευτική για την Κύπρο, παρόλο που δεν το υπόγραψε».

Η συνεχιζόμενη παράλειψη κύρωσης και εφαρμογής του Πρωτοκόλλου σημαίνει ότι η έκδοση περιβαλλοντικών εγκρίσεων και η χορήγηση πολεοδομικών και οικοδομικών αδειών στην περιοχή των Θαλασσινών Σπηλιών Πέγειας αποτελεί παράβαση του περιβαλλοντικού κεκτημένου της ΕΕ, όπως αναφέρεται στις απόψεις των περιβαλλοντικών Μη-Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ), οι οποίες αφορούν τη Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) για την Εθνική Στρατηγική και το Σχέδιο Δράσης για την Ολοκληρωμένη Διαχείριση της Παράκτιας Ζώνης (ΟΔΠΖ) της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Όπως επισημαίνουν οι περιβαλλοντικές ΜΚΟ, σε επιστολή της Νομικής Υπηρεσίας, ημερομηνίας 8/1/2008, προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος, επισημαίνεται ότι οι εξαιρέσεις που καλύπτονται στο άρθρο 8(2)(β) του Πρωτοκόλλου δεν περιλαμβάνουν έργα ιδιωτικού συμφέροντος, με αποτέλεσμα να επηρεάζονται οι εξουσίες του Υπουργικού, βάσει της εθνικής νομοθεσίας. Αναφέρεται επίσης ότι δεν φαίνεται να ενδείκνυται η μη υπογραφή του Πρωτοκόλλου από τη Δημοκρατία, εάν αυτό υπογραφεί από τις υπόλοιπες χώρες.

Σημειώνεται ωστόσο ότι το θέμα, εκτός από νομικό, είναι και θέμα κυβερνητικής πολιτικής και συστήνεται η συζήτησή του με τα Υπουργεία Εσωτερικών και Εξωτερικών.